民法dian亮生活 | 乡镇、村企业的建筑物和建设用地使用权可否单独抵押

——乡镇、村企业的建筑物和建设用地使用权可否单独抵押

NO.362 

《中华人民共和国民法典》第三百九十八条 乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。

本条沿袭《物权法》第一百八十三条之规定。

《物权法》第一百八十三条对《担保法》第三十六条第三款作出文字修订，将原条文的“土地使用权”调整为“建设用地使用权”。本次修改未变动原有规则的实质内容，仅进一步精准界定了乡镇、村企业所占用土地的权利属性。

需要重点区分：本条文中的“建设用地使用权”，与《民法典》第三分编第十二章规定的建设用地使用权并非同一概念，需结合条文定语限定理解。前者特指乡镇、村企业兴办经营所需的集体土地使用权；而《民法典》第十二章规定的建设用地使用权，是法定独立用益物权，仅针对国有土地，指权利人依法对国有土地享有占有、使用、收益，并可建造建筑物、构筑物及附属设施的权利。二者文字表述一致，但适用客体、权利内涵完全不同，适用中需严格区分。

一直以来，我国土地实行二元所有体制，土地仅归国家或集体所有，个人不享有土地所有权。我国物权制度以此为基础，构建了适配国有、集体土地的特色用益物权与担保物权体系及配套规范，这是我国物权法的重要制度特征。

本条明确禁止乡镇、村企业的建设用地使用权单独抵押，属于强制性禁止规范。结合本条后半段“以乡镇、村企业厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”可知，该禁止规则主要针对空地裸地抵押情形：即企业取得集体建设用地使用权后、尚未修建厂房等建筑物前，单独抵押土地使用权的行为。

立法并未完全禁止乡镇、村企业建设用地使用权的抵押流转。实践中，企业若需以土地权益融资，可通过抵押地上厂房、建筑物的方式，依据房地一体规则实现土地使用权的一并抵押，间接达成土地抵押的效果。

立法单独禁止裸地抵押，核心目的是防范制度滥用。若允许无建筑物的集体建设用地单独抵押，极易出现企业假借工业用地名义取得集体土地，实则变相改变土地用途、规避集体土地监管的情形，彻底背离乡镇、村集体土地的设立初衷与政策目的。

相较裸地抵押，已建成厂房、建筑物的土地抵押，违规改变土地用途的风险大幅降低。同时，《民法典》第四百一十八条进一步筑牢制度底线，明确集体土地使用权抵押实现后，未经法定程序，不得变更土地所有权性质和土地用途。该规则能够有效保障即便土地抵押权实现、权属发生变动，乡镇、村集体土地的使用政策与立法目的仍可落地。

本条一方面禁止乡镇、村企业建设用地使用权单独抵押，守住农村土地管控的政策底线，另一方面又确立厂房等建筑物抵押时占用范围内的土地使用权一并抵押的规则。该立法取舍兼顾了制度规范与现实需求：我国房地可独立设立抵押，若完全禁止相关抵押行为，会严重限制乡镇、村企业的不动产融资渠道、制约企业发展。同时，企业享有厂房建筑物所有权，允许随房一并抵押既符合物权基本原理，也为企业经营融资预留了合法路径，实现了农地政策保护与企业发展需求的平衡。