生态法治行 | 《生态环境法典》第三编生态保护规范体系解构与实务适用研究

《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）已于 2026 年 3 月 12 日经第十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过，自2026 年 8 月 15 日起正式施行。法典第三编 “生态保护”立足山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念，整合土地、矿产、水、渔业、林草等传统自然资源单行法与生态保护专项立法，构建起 “底线划定 — 空间保护 — 资源规制 — 特殊管控 — 风险预防 — 修复兜底” 的全链条法治体系。本编区别于第二编污染防治编的末端排污管控模式，以事前预防为核心、分区管控为手段、权责统一为支撑、市场机制为补充，形成 “生态系统本体静态保护 + 自然资源开发行为动态约束” 的二元规制结构。其中第三编第三章《自然资源保护与可持续利用》作为衔接生态安全与经济发展的核心枢纽，将节约集约利用确立为生态保护的根本准则，建立全生命周期资源监管与生态修复制度。本文结合法典条文、立法原意与执法司法实践，从立法定位、体例特色、核心制度、章节逻辑、新旧法对比、多维实务适用六大维度展开深度解析，剖析本编制度创新、适用难点与完善方向，为生态保护法治落地提供理论与实践参考。

我国传统环境立法长期呈现 “重污染治理、轻生态保育”的失衡状态，污染防治聚焦废气、废水、固废等人为污染物排放，属于事后减损型管控；而生态破坏源于自然资源无序开发、生态空间侵占、生物多样性衰减，具有隐蔽性、累积性、不可逆性特征，单纯事后处罚难以根治。

《生态环境法典》采用分编分立模式，将 “生态保护” 独立设为第三编，与第二编 “污染防治” 形成清晰功能划分： 污染防治编：规制污染物排放行为，目标是削减环境损害； 生态保护编：守护自然生态系统完整性与资源可持续供给能力，目标是防范生态根基受损。

第三编的立法核心定位：守住国家生态安全底线，平衡生态公益与经济发展权益，是法典 “保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责” 基本原则最集中的体现。

生态安全价值：严守生态保护红线、永久基本农田、资源利用上线，防范国土空间破碎、资源枯竭、生物灭绝等系统性生态风险； 粮食与资源安全价值：以土地、水资源、渔业资源专项规则，保障耕地安全、供水安全、食材供给安全； 可持续发展价值：摒弃 “保护与发展对立” 的传统思维，通过节约集约、有偿使用、生态补偿等制度，推动资源开发绿色转型，实现 “在保护中开发、在开发中保护”。

依据《生态环境法典》官方体例，第三编生态保护共七章，严格遵循 “总领规则 — 本体保护 — 行为规制 — 特殊保护 — 风险预防治理 — 修复兜底” 的逻辑链条，彻底破解过往单行法交叉重叠、标准不一、监管割裂的问题，七章法定名称及核心定位如下中国人大网：

第一章 一般规定：全编总则，统一确立 “三线一单”、生态保护目标责任制、生态补偿、公众参与等通用基础制度；

第二章 生态系统保护：针对森林、湿地、海洋、冻土、野生动物栖息载体等自然生态载体实施静态保护，禁止损毁生态结构与功能；

第三章 自然资源保护与可持续利用：针对人类开发利用自然资源的生产经营行为设置动态约束，是本编衔接生态保护与产业发展的核心章节；

第四章 物种保护：聚焦珍稀动植物、种质资源、外来物种入侵防控，筑牢生物安全防线；

第五章 重要地理单元保护：对自然保护地、长江、黄河、青藏高原等重点流域与地理单元实施最严格分级管控；

第六章 生态退化的预防和治理：针对水土流失、地下水超采、土地沙化等渐进式生态问题，建立监测、预警、干预，就地治理全流程机制，兼具事前预防、事中管控功能；

第七章 生态修复：统一规范修复主体、修复标准、资金保障、损害追偿规则，承担事后兜底与追责功能。

整体形成全域基础规则（第一章）、本体静态保护（第二章）、开发行为源头管控（第三章）、特殊物种与地理单元从严保护（第四、五章）、生态退化预防与就地治理（第六章）、事后生态修复兜底（第七章）的完整闭环治理体系，构建起事前准入、事中干预治理、事后修复追责的全链条管控模式。

本章承接第二章生态系统保护，聚焦人为资源开发行为，是遏制粗放开发、从源头减少生态破坏的核心环节。全章分为土地资源、矿产资源、水资源、渔业资源、其他自然资源五节，覆盖国土空间主要利用资源，统一确立六大通用准则： 源头防控优先：所有资源开发项目强制开展规划论证、生态评估，以总量红线、分区管控否决无序开发； 节约集约利用：将节约资源法定为生态保护根本举措，全面推行总量控制、定额管理、循环利用，划定资源利用上限； 分区差异化管控：衔接生态保护红线、永久基本农田、重点生态功能区，实行 “核心区全面禁止、管控区限制开发、一般区规范利用”； 生态价值市场化：国有自然资源有偿使用全覆盖，配套差别化收费、生态补偿机制，以经济杠杆引导绿色开发； 全生命周期修复责任：落实 “谁开发、谁保护；谁破坏、谁修复”，将修复义务贯穿项目审批、运营、退出全流程； 多元利益平衡：兼顾公共生态利益、企业经营权益、民生保障需求，禁止一刀切式管控。

第一节 土地资源：锚定粮食安全与国土生态双重底线 本节以最严格土地管理制度为核心，构建 “数量、质量、生态” 三位一体保护体系： 刚性约束：严守耕地红线与永久基本农田特殊保护，强化黑土地、优质耕作等专项保护；建设用地优先盘活存量，严控新增用地规模； 用途管制：严禁耕地 “非农化、非粮化”，临时用地避让永久基本农田，占用耕地必须按期复耕复绿；生态红线内未利用地严禁擅自开垦； 生态配套义务：占用林、草、耕地必须落实占补平衡、水土保持、生态缓冲带建设；农用地实施土壤风险分级管控，配套轮作休耕、退耕还林还草等生态修复措施； 权责配置：政府承担耕地保护考核、属地监管问责责任；用地主体承担土地复垦、土壤污染防控、生态恢复的第一责任。

第二节 矿产资源：推动矿业绿色低碳转型 本节核心目标是根治矿山开采引发的植被破坏、地质灾害、水土污染等问题，推行全周期绿色矿山制度： 全域生态嵌入：勘查、开采、闭坑全环节设置生态保护义务，强制推行绿色矿山建设，鼓励尾矿、废石资源化利用与低碳开采技术； 修复前置管理：采矿许可核发前，必须提交生态修复方案、足额缴存生态修复保证金；开采过程执行 “边采边修复”，闭坑验收合格后方可注销采矿权； 空间禁限规则：生态保护红线、永久基本农田、饮用水水源保护区、自然保护地、世界自然遗产地核心区全面禁止矿产开采； 产业导向：淘汰高耗能、高破坏小型矿山，引导矿业向规模化、集约化、清洁化转型。

第三节 水资源：统筹 “生活、生产、生态” 三水均衡 法典将地下水统一纳入水资源章节实施一体化管控，以节水型社会建设为目标，建立用水秩序、总量管控、生态调度三大核心制度： 法定用水优先级：城乡居民生活用水为第一顺位，其次保障河道基本生态流量、农业灌溉用水，最后统筹工业、航运用水，严禁挤占生态水量； 双重管控机制：实行全国、流域、区域三级用水总量控制，工农业、城乡生活执行用水定额，超定额取水不予许可，并实施累进加价； 前置论证制度：区域规划、产业规划开展规划水资源论证，单个建设项目开展项目水资源论证，论证不通过不得立项、不予核发取水许可证； 生态调度义务：水库、闸坝等水利工程必须编制生态调度方案，保障河道基流与水生生物生存环境，防范河湖断流、湿地萎缩； 全域节水要求：新建项目节水设施严格执行 “三同时” 制度，工业强制水循环利用，农业推广节水灌溉，城镇强化管网漏损管控与中水回用。

第四节 渔业资源：养护水生生物资源，规范渔业生产 坚持 “生态养殖为主、天然捕捞为辅” 的发展导向，遏制过度捕捞与水域生态退化： 生产管控：严格控制天然水域捕捞强度，划定禁渔区、设定禁渔期，全面禁止炸鱼、毒鱼、电鱼等毁灭性捕捞行为； 生态空间保护：专项保护水产种质资源保护区、水生生物洄游通道；涉水工程阻断洄游通道的，必须配套建设鱼道、增殖放流等生态补偿工程； 养殖规制：管控水产养殖投饵、尾水排放，禁止高密度粗放养殖，推广生态循环养殖模式；同步管控外来水生物种养殖风险。

第五节 其他自然资源：补全资源保护立法空白 本节作为兜底条款，统一规范森林、草原、地热、砂石、生物遗传资源等未单列资源。其中常规地下水归入水资源章节，本节仅规制非常规地下资源： 林草资源：占用林地、草地严格审批，落实占补平衡与植被恢复，严控草原无序开垦； 地下资源：地热、砂石开采，同步防控地面沉降、植被破坏、水体污染，履行同步修复义务； 生物遗传资源：建立野外采集、出境审批制度，防范特有种质资源流失，联动落实外来物种防控； 通用规则：本节所有资源，一体适用本章总量管控、有偿使用、生态修复、节约集约的基础制度。

与第二章《生态系统保护》的区分：第二章保护生态系统本体，规制直接破坏自然空间的行为（如乱砍滥伐、围垦湿地）；第三章规制资源开发利用行为，管控索取自然资源的经营活动。二者形成 “空间禁损 + 行为约束” 的双重防护闭环。

与第六章《生态退化的预防和治理》、第七章《生态修复》的区分：第三章属于事前准入管控，从源头规避生态退化风险；第六章兼具预防、预警，就地治理功能，针对已出现的退化苗头开展事中干预与治理；第七章属于事后修复与追责，对已造成的生态损害进行补救。三章联动实现 “防、控、治、修” 全流程管理。

制度独创新亮点 法典确立各类自然资源保护与利用的统一原则，整合原有碎片化规则；构建 “规划论证 — 审批许可 — 总量管控 — 过程监管 — 闭坑复垦” 资源全生命周期监管链条；打通资源开发与 “三线一单”、生态保护红线、主体功能区制度衔接，实现国土空间一体化管控。同时依据法典第一千二百三十九条规定，其他法律对生态保护领域有具体规定的，适用其规定，法典与单行法形成互补衔接关系，并非完全取代单行法中国人大网。

传统模式下，土地、矿产、水、渔业分属不同单行法，同一开发项目需多头审批、标准冲突、监管重叠。本编以统一立法逻辑整合全部规则：统一生态审查标准、统一修复责任、统一补偿机制，降低行政监管成本与市场主体合规成本，实现 “一次审查、全域适用”。法典统领生态保护领域规则，单行法可作出细化补充规定，构建 “法典统领 + 单行法细化” 的分层法律体系。

政府责任：统筹规划、指标分解、监督考核、生态补偿财政投入、修复验收； 市场主体责任：前置评估、合规开发、节约利用、生态修复、有偿付费，确立开发主体第一责任人地位； 社会公众责任：享有知情权、参与权、举报权、公益诉讼权，承担一般性生态保护义务； 司法机关责任：统一行政、民事、生态公益案件裁判标准，实现多类责任有效衔接。

突破传统环境法单一行政管控模式，引入市场化工具形成 “约束 + 激励” 双向机制： 约束类：有偿使用、累进加价、保证金制度、行政处罚； 激励类：绿色开发费用减免、生态补偿、生态碳汇、第三方修复治理；真正落地 “保护有价、破坏有责” 的法治逻辑。

传统自然资源立法重事后处罚、轻事前管控；本编将生态约束嵌入资源开发全流程，把预防原则贯穿规划、立项、建设、运营、退出各环节，契合现代环境法治的核心发展方向。

1.基础法律适用区分：单纯损毁林地、湿地等生态空间的违法行为，优先适用第二章《生态系统保护》；土地开垦、采矿、取水、养殖等常规资源开发违规行为，优先适用第三章《自然资源保护与可持续利用》；生态退化处置、生态修复不到位案件，衔接第六章《生态退化的预防和治理》、第七章《生态修复》。

2.法条竞合处置规则：以资源开发为名、实质损毁生态系统的行为（如采矿同步破坏林地、湿地），构成法条竞合，按照特别法优于一般法、从重处罚原则处理，不得单一择一适用法条。

3.特殊区域优先规则：饮用水水源保护区、自然保护地、重要地理单元内的违法开发行为，优先适用第五章《重要地理单元保护》实施从严管控。

4.分区差异化执法：生态保护红线、自然保护地核心区违法行为，依法顶格处罚；一般管控区以责令整改、督促履约修复为主。

5.重点监管事项：核查规划水资源 / 土地论证、修复保证金缴存、占补平衡落实、总量定额执行情况；对拒不履行修复义务的主体，依法采取代履行、强制执行措施。

准入合规：完成生态评估、规划论证、行政许可，确保项目符合 “三线一单” 分区要求； 过程合规：严格执行资源总量、用水 / 用地定额，落实节水、节能、污染防控设施； 义务履约：足额缴纳有偿使用费、缴存生态修复保证金，执行 “边开发边修复”； 退出合规：项目终止、闭坑前完成生态修复与验收，办结全部法定手续。

1.公益诉讼：生态系统完整性受损诉请优先适用第二章；资源过度开发、拒不履行修复义务，结合第三章、第七章主张生态修复、损害赔偿。

2.行政诉讼：针对行政机关审批违法、监管不作为、考核问责不到位，适用第一章《一般规定》、第三章权责规则。

3.刑事追责：《生态环境法典》不直接设定刑事罪名。非法占用农用地、非法采矿、非法捕捞等刑事犯罪，定罪量刑依据为《中华人民共和国刑法》及相关司法解释；法典第三章相关规范仅作为判定行政违法、佐证犯罪情节、衔接行政与刑事追责的参考依据。

跨区域资源管控协同难：流域水资源、跨区域矿产、渔业资源涉及多地监管，生态补偿、总量指标分配仍存在区域博弈；生态修复标准细化不足：法典确立了修复义务，但不同类型资源的修复技术标准、验收细则仍需配套下位法落地； 市场化机制落地缓慢：生态产品价值实现、第三方修复、碳汇交易等制度，仍缺乏具体操作细则。

加快出台配套行政法规、部门规章，细化各类自然资源修复标准、有偿使用差别化规则； 建立跨区域生态保护协同执法、联合考核机制，破解地域监管壁垒； 完善生态补偿、生态产品价值实现的实操规则，进一步释放市场化治理活力； 结合法典施行时间，做好新旧法律衔接培训，规范执法、司法、企业合规全流程法律适用。

《中华人民共和国生态环境法典》第三编 “生态保护” 是我国生态法治建设的里程碑成果，其体系化、一体化、全周期的立法设计，彻底扭转了传统自然资源立法碎片化、重开发轻保护的旧格局。其中第三章《自然资源保护与可持续利用》作为连接生态保护与经济发展的关键纽带，以节约集约、源头防控、损害担责为核心，为各类自然资源开发划定了清晰的法律边界。

结合法典2026年8月15日正式施行的时间效力要求，在法治实践过渡期及正式施行后，行政机关、市场主体、司法机关应当准确把握本编“本体保护 + 行为约束” 的二元逻辑，区分不同章节的适用场景，严格落实事前预防、事中管控治理、事后修复的全链条要求。依托法典完备的制度体系，持续推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，方能筑牢国家生态安全屏障，最终实现人与自然和谐共生的立法目标。