华炬“征拆”问答 | 村委会将同一性质土地区分优劣进行征地补偿是否合法？

许佑如与汾阳市杏花村镇小相村村民委员会承包地征收补偿费用分配纠纷一审民事裁定书

山西省汾阳市人民法院一审民事裁定书

(2019)晋1182民初1347号

原告：许佑如。

被告：汾阳市杏花村镇小相村村民委员会，住所地汾阳市杏花村镇小相村。

法定代表人：邢其耀。

原告许佑如与被告汾阳市杏花村镇小相村村民委员会承包地征收补偿费用分配纠纷一案，本院于2014年7月2日作出（2014）汾民立初字第04号民事裁定书，裁定对许佑如的起诉不予受理，许佑如不服该裁定，上诉于吕梁市中级人民法院；吕梁中院于2014年9月27日作出（2014）吕立民终字第54号民事裁定书，裁定驳回上诉、维持原裁定。山西省人民检察院以晋检民（行）监（2016）14000000031号民事抗诉书，向山西省高级人民法院提出抗诉；山西省高级人民法院作出（2017）晋民抗17号民事裁定书，提审本案，于2019年4月3日作出（2019）晋民再95号民事裁定书，裁定撤销山西省吕梁中级人民法院（2014）吕立民终字第54号民事裁定及山西省汾阳市人民法院（2014）汾民立初字第04号民事裁定、指令山西省汾阳市人民法院对本案立案受理。本院于2019年7月1日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告许佑如及其委托诉讼代理人罗霄龙，被告汾阳市杏花村镇小相村村民委员会的委托诉讼代理人南晶到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告向本院提出诉讼请求：一、判令被告按照实际征收原告承包地面积6.18亩计算并支付原告征地补偿费178,070元人民币；二、判令被告支付原告应获补偿款相应的利息86,960元(按照中国人民银行同期同类货款利率，以应付补偿款178,070元为基数，从2011年4月1日起暂计算至2019年7月31日止)；三、本案诉讼费用由被告全部承担。事实和理由：汾阳市杏花村镇政府于2011年2月宣布征收小相村村南、小相村村民集体所有的部分土地用作杏花村镇新区开发建设用地，该征收地段中包括了原告位于“中三垙”30年承包期限的家庭承包经营土地6.18亩。征收过程中，小相村村委违反法律、国家及省政府明文规定违规发放占用地补偿费，在向原告发放补偿费时不按照被征收承包土地合同确权的土地面积6.18亩计算，而是另立标准以所谓“代亩折算”的方式将原告应获补偿的征地面积由6.18亩折扣为1.33亩并以此发放补偿款。被告非法折扣原告被征收承包土地补偿面积的行为严重侵害了原告的合法权益，原告拒绝在解除承包合同书上签字，原告被征收的6.18亩承包土地补偿费至今仍未领取。鉴于被告折扣亩数、不按实际被征收承包地面积计算和支付土地补偿款的做法明显违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等法律规定，也明显违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及山西省政府《山西省征收征用农民集体所有土地补偿费分配使用办法》、《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》等政府规定。被告的违法行为致使原告的合法利益遭受侵害，原告作为失地农民至今仍未领取到应获补偿款。

被告辩称，一、被告之所以另立标准以“代亩折算”的方式将原告应获补偿的征地面积6.18亩折扣为1.33亩并以此发放补偿款是在尊重民意和公平受益的背景条件下做出的正确抉择。1、2011年初，汾阳市杏花村酒业集中发展区（以下简称中汾园区）开始征用包括被告在内的土地，原告许佑如承包的地块中的新堡地块3.71亩、中三垙地块6.68亩先后被列入征地范围内。2、征地工作开展伊始，被告按照山西省政府（晋政发【2019】38号）文件规定启动征用土地补偿款宣传工作，但占绝大多数的村民坚决反对以承包土地的实际亩数进行补偿，原因就是土地下户时承包地是以分定产、以分定上交，1995年第二轮土地承包时仍然沿用前述方案和标准，故中汾园区征地以亩定补的方案不合理，为此引发了被告村民大规模的集体上访，严重影响了省政府重点项目中汾园区工程的项目落地。在此情况下，被告多次召开村两委会议、村民代表会议研究相关问题，杏花村镇人民政府指派包村干部列席会议讨论，在尊重历史、尊重民意、解决土地承包遗留问题的前提下按照《村民委员会组织法》的规定，以及全体被征地村民一致同意沿用土地承包合同上的亩分作为征地补偿标准的基础上制定出了被告特有的征地补偿方案，即按照山西省政府（晋政发【2019】38号）文件规定，本区域内被征地农民每征一亩农用地可得到28,814元补偿；每户补偿亩数以1995年合同记载的亩分和底分为标准，用总底分除以总面积，得出平均每亩亩分为8.36分，并以此底分为标准计算实际补偿款数额。前述征地补偿方案出台后以书面形式在村里进行了公示，公示期间全村1,316户村民均未对公示的方案提出过异议。公示期满后，被告即依据前述征地补偿方案对全部被征地村民进行了补偿。从2011年至现在被告的三次项目征地均依据前述补偿方案进行补偿，除原告一户选择性的提出异议之外，其余村民均按照前述征地补偿方案签订了《征地补偿协议》，并领取了补偿款。3、征地补偿方案中将8.36分折算为一亩地的底分的计算办法相对公平的体现了被告村委全部被征地户平等享受征地补偿款的诉求，弥补了原土地承包合同中亩数多底分底得到的补偿款多、亩数少底分高得到的补偿款少的历史遗留问题引发的补偿不公平的不足，所以得到了全体村民的一致赞同和认可。二、原告对被告“代亩折算”补偿方案的认可自相矛盾，明显存在功利性选择。1、原告在被告土地征收协调、议定征地补偿方案过程中系征地协调领导组第五小组成员，全程参与了征收分配协调过程，虽曾发表过不同意见，但征地补偿方案最终表决时其本人是赞同的。原告承包合同中的新堡地块3.21亩，亩分为10分；0.5亩的坟墓树地，亩分为5分，两类地合计底分为37.1分，该底分按照征地补偿方案中每亩土地的平均底分为8.36分的标准折算后，原告被征地亩数为4.4378亩，按照（晋政发【2019】38号）文件规定每亩农用地补偿标准为28,814元，原告许佑如应得的征地补偿款为127,878元，2010年9月20日被告通过山西省农村信用社杏花社以存款单的形式将前述补偿款发放给了原告许佑如，其于同年10月25日领取了该笔补偿款。如果按照以亩定补方式计算的话原告应得的补偿款为106,899.9元，也就是说按照被告的征地补偿方案计算原告在新堡地块征地中多得了20,970.9元补偿款；事实上原告土地承包合同中备注“核减新堡因坟地墓树占0.5亩”，该地对应的底分5分，但在原告实际领取补偿时该底分未做相应的核减，该底分对应的补偿款17,233.3元也未核减，也就是说原告在新堡地块征地补偿中一共多领取了征地补偿款38,204.2元。对于同样是按照被告征地补偿方案计算补偿款的新堡地块补偿事宜原告未提出过任何异议，但对于用同样征地补偿方案进行征地补偿的中三垙地块6.18亩土地征地补偿费178,070元提出异议，其主张明显违背诚实信用原则，甚至自相矛盾，明显的存在功利性选择。2、原告许佑如主张中三垙地块征地补偿项目以发生在新堡地块补偿项目之后，那么原告请求中三垙地块征地补偿应以亩定补的主张显然与其之前已经认可的新堡地块补偿以分定补认可行为相悖；3、被告“代亩折算”补偿方案针对的是全村1,**村村民，其中和原告中三垙地类一样亩数多底分底的村民不在少数，为了全体村民公平享受征地补偿成果他们也都不同程度的做出了让步，且自愿并赞同按照被告的自定补偿方案接受了补偿，只有原告提出了具有明显功利性选择的反对意见。三、原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，依法应予驳回。1、原告在一审、二审、再审中均主张以亩定补，但原告在新堡地块的补偿是依据被告自定的征地补偿方案补偿的，且原告依据被告的自定补偿方案比以亩补偿多得了38,204.2元补偿款，按照原告诉状中的主张推理该款应退还给被告；2、原告主张的第二项诉讼请求中的利息是基于原告未领取相应补偿款，但是通过审理该案便可以得知，导致原告征地补偿款至今未领取的原因是，其拒绝在补偿款领取单上签字，并非被告未予发放，该主张没有事实依据，且与原告同批次的被征地农户已将用同样分配方案计算出来的补偿款全部领取，原告在诉状中进行了自认。四、原告许佑如的不实主张将会引发被告村民再次集体上访等严重社会风险。被告之所以制定以分定补的征地补偿方案是基于尊重民意、公平公正、化解矛盾、降低社会风险、确保省重点项目顺利进展等实际情况作出的正确选择，体现了温良恭俭让的特性，除原告一户之外其余的1,316户村民一致赞同并欣然接受。如果原告许佑如的主张得以实现，被告将面临为数很多的亩数多底分少的村民重新按照以亩定补方式向村委索要征地补偿款的风险，甚至再次引发村民大规模的集体上访、围堵中汾园区等恶性事件，其后果将不可设想。五、法不容情，但法律应敬畏民意。1、被告认为尊法、学法、用法、守法、护法固然必要，但法律不是万能的，被告征地补偿方案的出台是国家相关法律法规之规定无法解决被告征地补偿中遇到的困难和问题的特定产物，是全体村民集体智慧的结晶，具备法律法规所不能及的特殊作用。故在背离被告征地背景和面临的实际困难和问题前提下作出否定被告征地补偿方案合理性、公平性和可行性的裁定，显然有悖一切从实际出发的客观规律。2、我国《宪法》第111条明确规定，村民委员会是基层群众性自治组织，村民自治的核心内容是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“征地补偿款分配问题”属于《村委会组织法》关于村民自治的范围。被告制定的征地补偿方案符合本村集体经济组织客观实际，是村民自治、民主决策、解决问题、村民间平等享有权利履行义务的集中体现，应该得到有关部门的支持和尊重。六、本案中原告的主张已超过法定诉讼时效。无论是征地补偿款数额之诉，还是村委侵占土地承包经营户的征收补偿费用分配纠纷，如果原告许佑如是基于被告侵犯其财产权主张权益，其所谓的侵权事实发生在2011年4月1日之前，即《民法总则》施行之前，且在《民法总则》施行之前已经超过普通诉讼时效二年的规定，原告许佑如最初于2014年才提起诉讼，显然已经超过诉讼时效，法律并不保护躺在权利上睡觉的人，故依法应驳回原告许佑如的诉讼请求。综上，被告认为原告的诉讼请求既有违诚实信用原则，又与客观事实相悖，甚至超过法定的诉讼时效，依法应驳回其诉讼请求。反之，势必损害国家、集体和社会公共利益，甚至引发不堪设想的严重影响被告乃至中汾园区稳定和谐的社会风险。

双方当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。

原告提交的证据有：

一、原告身份证、常住人口登记卡复印件各一份；

二、汾阳县杏花村镇合同书复印件一份；

三、2011年3月30日、2011年4月15日领取征得补偿款签字单复印件各一份；

四、山西省人民政府晋政发（2009）38号关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知复印件一份；

五、山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法复印件一份;

六、杏花村酒业集中发展区小相村被征地户领取征地补偿款签字单复印件一份；

七、2010年3月26日汾阳市人民政府汾政告[2010]4号关于征收杏花村镇、贾家庄镇部分土地的公告复印件一份；

八、关于杏花村镇小相村村民张俊珍进京反映征地补偿不合理、不公平问题的处理意见书、山西省人大常委会信访局晋人信访字（2012）2333号人民群众来访介绍信、吕梁市人民信访大厅来访事项告知（转送）（交督办）吕信厅告转交督字（2013）1-208号通知书、国家信访局访复字（2013）1657号告知书。

被告提交的证据有：

一、杏花村酒业集中发展区征用土地问题解答；

二、杏花村酒业集中发展区小相村被征地户领取征地补偿款字签单、杏花社2010年9月20日原告许佑如的个人存款凭条复印件各一份；

三、汾阳县杏花村镇合同书复印件一份；

四、2010年3月29日、2010年8月7日、2010年8月9日、2010年8月15日、2010年8月19日、2010年8月20日、2010年8月22日、2010年8月24日会议记录复印件各一份；

五、关于杏花村镇小相村成立白酒产业集中发展区征收土地领导机构的会议纪要；

六、村党（总）支部会提议（2011年3月20日）、村两委会商议（2011年3月20日）、村党员大会审议（2011年3月21日）、村民代表会议或村民会议决议（2011年3月22日）、支部（总支）委员会议记录（2011年3月20日）、支部（总支）委员会议记录（2011年3月21日）复印件各一份；

七、2018年1月26日会议记录复印件两份；

八、关于请求撤销山西省高院（2019）晋民再95号民事裁定书的信访材料原件一份。

对双方争议的事实和证据，本院认定如下：一、关于诉讼时效问题。原告因不同意被告村委于2011年3月22日确定的按分征收土地方案，此后数年间多次向各级信访部门反映情况，要求解决问题，原告提交的证据显示其最近一次是在2013年7月29日，其向吕梁市人民信访大厅提出2011年镇政府强征承包地、克扣补偿款、2013年杏花村镇书面答复本人、要求复查，据此，本案诉讼时效因原告数次主张权利而数次中断，因其最近一次主张权利时间为2013年7月29日，故本案诉讼时效应从此时起计，其于2014年6月30日提起本案之诉并未超过法定的诉讼时效期间；山西省吕梁市中级人民法院于2014年9月27日作出（2014）吕立民终字第54号民事裁定书之后，山西省人民检察院作出了（2016）140××××0031民事抗诉书，山西省高级人民法院作出了（2017）晋民抗17号民事裁定，山西省高级人民法院又于2019年4月3日作出（2019）晋民再95号民事裁定书指令本院立案受理，综上，原告主张权利并未超过诉讼时效。

二、关于被告村委以分定补的征地补偿方案是否符合法律规定、被告应否支付原告征地补偿费用178,070元及相应利息的问题。

依据国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》：“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或片区综合地价，征地补偿做到同地同价”；山西省人民政府晋政发（2009）38号《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》：“凡非农建设项目涉及征农用地时，根据土地所在县的区域位置确定征地统一年产值和补偿倍数，测算土地补偿、安置补偿费用。为使同一区域内不同质量的农用地得到更为合理的补偿，全省确定统一的调整幅度，即：在同一区域内的水、菜地在公布的补偿倍数基础上提高两倍执行，旱地、园地按公布的补偿倍数执行，林地在公布的补偿倍数基础上降低两倍执行，草地和其他农用地在公布的补偿倍数基础上降低四倍执行。”从上述规定看出，国家下发的征地补偿款是按不同用途的土地性质确定的，同一类型的土地不区分质量，按实际亩数计算。小相村委以分定补、将同一类型的土地按土地下户时所打的地亩分区分优劣进行征地补偿的方案，明显违反了上述相关法律、行政法规及地方政府规章的规定。虽然小相村委的土地补偿方案，明显违反了上述相关法律、行政法规及地方政府规章的规定，但该土地补偿方案是经小相村村民代表大会所决议通过的，并非小相村委或村委成员所作出的决定，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”山西省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第十八条：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡（镇）人民政府责令改正。”由上述规定可知，小相村村民代表大会所作出的关于土地补偿方案的决议，应由杏花镇人民政府责令改正，不能由人民法院径行撤销。

依据经审查确认的证据及双方当事人的陈述，本，本院认定事实如下：原告许佑如是汾阳市杏花村镇小相村村民。95年8月1日，原告与被告汾阳市杏花村镇小相村村民委员会（原汾阳县杏花村镇小相村经济合作社）签订了合同编号为128号的合同书，原告承包了新堡、中三垙等土地，其中：新堡3.21+0.5亩、亩分10分、合底分37.1分；中三垙2亩、亩分5分、合底分10分；中三垙6.68亩、亩分3分、合底分20分。2010年3月26日，汾阳市人民政府发布了汾政告（2010）4号《汾阳市人民政府关于征收杏花村镇、贾家庄镇部分土地的公告》。就上述征地事宜，被告提供的2010年8月22日会议记录记载，会议主持人、列席人为赵骥，参加人员为两委、征地协调组成员、全体村民代表，记录人乔安家，会议议题为再次商议土地补偿办法，主要内容：1、总底分除以总面积，得出每亩平均分；2、分地合同底分除以得出平均底分，求出实际补偿面积，再按面积乘以28814.4元；大家一致同意以上方法。此次征地征收了原告新堡土地3.71亩、37.1分，按照被告公布的补偿方案，以8.36分为一亩的标准折算，折合4.438亩作为补偿亩数，每亩补偿土地补偿费8942元、安置补助费19，872元合计28，814元共计127，878元；原告已领取上述征地补偿款。其后，因杏花村酒业集中发展区和小相新村建设需征收小相村307国道以南、南环路以北的土地，小相两委召开了相关会议，决定发放补偿费仍以8.36分为一亩计算、每亩补偿28，814元。2011年3月22日，被告村委组织召开了村民代表会议，决议事项为讨论307国道以南、南环路以北占地问题，应参加人数为21人，贾文慧、王建平出席会议，主持人邢其耀，记录人田慧芳，决议通过了本次征地按分算（樊效禹：征地标准8.36亩太低）、即使不占地一户进一名中汾公司等事项，魏志明、李革山、王全义（王贵生）等十九名村民代表在上述会议记录上签字。后，杏花村酒业集中发展区和小相新村建设征收原告中三垙土地2亩10分、折合1.197亩，补偿34，490元，原告于2011年3月30日在被征地户主（领款人）签字处签字捺印；征收中三垙0.5亩1.5分，补偿5170元，原告于2011年4月15日在被征地户主（领款人）签字处签字捺印；征收中三垙6.18亩，经被告折算后为1.33亩。原告不同意该补偿结果，遂于2012年8月到山西省人大常委会信访局信访，反映称汾阳市杏花村镇政府、小相村民委员会侵害其合法利益，要求法院受理其案件，请转至相关法院；原告之妻张俊珍于2013年5月29日向国家信访局反映征地不合理、不公平问题；2013年6月26日，中共杏花村镇委员会作出《关于杏花村镇小相村村民张俊珍进京反映征地不合理、不公平问题的处理意见书》，具体的处理意见为：“信访人许佑如夫妇被征占的6.18亩土地，底分3分，总分18.5分。根据小相村委确定的以8.36分为一亩计算，折合面积2.23亩。又根据村委“六四分”的决定（理由是许佑如夫妇曾退出了耕种的6.18亩土地，由他人耕种；小相村于2010年7月1日召开两委干部、全体党员会议，决定原持1995年合同户分六成补偿费，2002年承包户分四成土地补偿款），实际许佑如夫妇应得土地补偿款38552元”。2013年7月29日，原告向吕梁市人民信访大厅提出2011年镇政府强征承包地、克扣补偿款、2013年杏花村镇书面答复本人、现要求复查。2014年6月30日，原告以承包地征收补偿费用纠纷诉至本院，本院于2014年7月2日作出（2014）汾民立初字第04号民事裁定书，对许佑如的起诉本院不予受理；原告不服该裁定上诉于山西省吕梁市中级人民法院，吕梁中院于2014年9月27日作出（2014）吕立民终字第54号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。山西省人民检察院以晋检民（行）监（2016）140××××0031号民事抗诉书，向山西省高级人民法院提出抗诉；山西省高级人民法院作出（2017）晋民抗17号民事裁定书，提审本案，于2019年4月3日作出（2019）晋民再95号民事裁定书，裁定撤销山西省吕梁中级人民法院（2014）吕立民终字第54号民事裁定及山西省汾阳市人民法院（2014）汾民立初字第04号民事裁定、指令山西省汾阳市人民法院对本案立案受理。

本院认为，依据国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》：“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或片区综合地价，征地补偿做到同地同价”；山西省人民政府晋政发（2009）38号《关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》：“凡非农建设项目涉及征农用地时，根据土地所在县的区域位置确定征地统一年产值和补偿倍数，测算土地补偿、安置补偿费用。为使同一区域内不同质量的农用地得到更为合理的补偿，全省确定统一的调整幅度，即：在同一区域内的水、菜地在公布的补偿倍数基础上提高两倍执行，旱地、园地按公布的补偿倍数执行，林地在公布的补偿倍数基础上降低两倍执行，草地和其他农用地在公布的补偿倍数基础上降低四倍执行。”从上述规定看出，国家下发的征地补偿款是按不同用途的土地性质确定的，同一类型的土地不区分质量，按实际亩数计算。小相村委以分定补、将同一类型的土地按土地下户时所打的地亩分区分优劣进行征地补偿的方案，明显违反了上述相关法律、行政法规及地方政府规章的规定。

虽然小相村委的土地补偿方案，明显违反了上述相关法律、行政法规及地方政府规章的规定，但该土地补偿方案是经小相村村民代表大会所决议通过的，并非小相村委或村委成员所作出的决定，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”山西省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第十八条：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡（镇）人民政府责令改正。”由上述规定可知，小相村村民代表大会所作出的土地补偿方案的决议，应由杏花镇人民政府责令改正，不能由人民法院径行撤销。

依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条第三项，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第三款、第三十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八第三款之规定，经本院审判委员会讨论决定，裁定如下：

驳回原告许佑如的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于吕梁市中级人民法院。

审　判　长： 王文山

人民陪审员： 韩锁红

人民陪审员： 马俊珍

二Ｏ一九年十二月三十一日

书　记　员： 路敦鹏

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