生态法治行 | 生态环境法典视角下在线监测数据造假与设施故障的边界界定

2025年4月30日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国生态环境法典》，这部法典将于2026年9月1日起正式施行。作为我国首部以“法典”命名的生态环境领域基础性法律，其编纂标志着我国生态环境法治建设迈入体系化、集成化的新阶段。在法典编纂过程中，如何有效规制排污单位在线监测数据造假行为，同时避免将正常的设施故障与主观逃避监管行为混为一谈，成为立法与执法实践中亟待厘清的核心问题。

在线监测数据是生态环境监管的生命线。自“十三五”以来，我国建成全球最大的生态环境质量监测网络，重点排污单位自动监控体系基本实现全覆盖。然而，与之相伴的是数据造假手段的迭代升级——从早期的稀释排放、修改参数，发展到利用软件漏洞植入干扰程序、通过远程操控规避监管，技术对抗性日益增强。2023年最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》将“篡改、伪造自动监测数据”明确列为“严重污染环境”的入罪情形，进一步提升了对此类行为的刑事打击力度。

在此背景下，生态环境法典第1088条、第1104条、第1108条等条文构建了从行政违法到刑事犯罪的递进式责任体系。但执法实践中，一个长期困扰基层的难题始终存在：当自动监测设备出现数据异常或中断时，如何区分“设施故障”这一客观技术问题与“逃避监管”这一主观违法行为？二者边界模糊不仅关系到处罚的正当性，更涉及企业的合法权益保护与生态环境公共利益的平衡。本文拟从法典规范出发，结合行政执法与刑事司法实践，对设施故障与主观逃避监管的界定标准进行系统分析。

生态环境法典对在线监测数据相关违法行为采取了类型化的规制路径，核心条文形成了“行为定性—责任配置—按日计罚”的完整逻辑链条。

（一）第1088条：不正常运行污染防治设施

法典第1088条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处二十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（三）未按照规定安装、使用污染物排放自动监测设备，或者未按照规定与生态环境主管部门的监控设备联网的；（四）损毁或者擅自移动、改变污染物排放自动监测设备的；（五）未按照规定对污染物排放自动监测设备进行维护、校验，或者未保证监测设备正常运行的……”

该条款将“未保证监测设备正常运行”纳入“不正常运行污染防治设施”的范畴，其规范重心在于设备运行的合规状态。从文义解释看，该条规制的是行为人对设备运行保障义务的违反，属于典型的义务违反型违法，并不以造成实际环境污染后果为要件，也不要求行为人具有篡改数据的主观故意。其处罚幅度为二十万元至一百万元，并可适用按日连续处罚，体现了对监测基础设施管理秩序的严格维护。

（二）第1104条：篡改、伪造监测数据

法典第1104条规定：“重点排污单位、实行排污许可重点管理的单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处二十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”

与第1088条不同，第1104条明确指向“篡改、伪造”和“干扰”行为，其规范重心在于监测数据的真实性。该条要求行为人具有明确的主观故意——即通过积极作为或消极不作为的方式，使监测数据丧失真实性，从而达到掩盖真实排放状况、逃避监管的目的。值得注意的是，法典将“篡改、伪造”与“干扰”并列规定，意味着干扰行为即使未直接修改数据，只要导致数据失真，亦落入本条的规制范围。

（三）第1108条：按日连续处罚的衔接

法典第1108条规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正的，依法作出处罚决定的行政机关应当组织复查，发现其继续违法排放污染物的，可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

在线监测数据造假行为往往具有持续性特征，一旦认定构成第1088条或第1104条的违法情形，按日计罚的适用将显著放大违法成本。但按日计罚的正当性基础在于违法行为的“拒不改正”，若行为人能够证明数据异常确系设施故障且已及时采取修复措施，则不应适用按日计罚，这正是区分设施故障与逃避监管的现实意义所在。

设施故障与逃避监管的本质区别在于主观过错形态的不同。前者属于过失或意外事件范畴，后者则属于故意范畴。但在行政执法实践中，主观过错的认定无法直接透视行为人内心，必须借助客观化的外在标准予以推断。

（一）设施故障的规范内涵

设施故障是指自动监测设备因硬件老化、软件缺陷、外部环境影响或不可抗力等因素，导致其不能正常采集、传输或显示数据的状态。其核心特征包括：

第一，非人为性。故障的发生并非基于行为人的积极作为或消极不作为，而是技术系统自身的可靠性局限所致。即使行为人已尽到合理的维护管理义务，仍无法完全避免故障的发生。

第二，不可预见性。对于已建立规范运维制度的企业而言，具体故障的发生时点、表现形式往往超出其合理预见范围。当然，若企业明知设备存在隐患而长期不修复，则故障的不可预见性将被否定。

第三，可修复性。设施故障通常可以通过维修、更换部件、软件升级等技术手段予以排除，恢复正常运行状态。故障持续期间，行为人负有及时报告并采取替代监测措施的义务。

（二）逃避监管的主观构造

逃避监管是指行为人基于规避生态环境执法监管的主观故意，采取各种手段使自动监测数据不能真实反映污染物排放状况。其主观构造包含两个层面：

一是认识因素。行为人必须认识到其行为会导致监测数据失真，且认识到该数据是生态环境主管部门实施监管的依据。若行为人因专业认知不足而误操作设备，导致数据异常，但无使数据失真的认识，则不应认定具有逃避监管故意。

二是意志因素。行为人必须追求或放任监测数据失真的结果发生。在直接故意情形下，行为人积极追求数据失真以掩盖超标排放事实；在间接故意情形下，行为人明知其行为可能导致数据失真，但为节省成本、规避麻烦而放任该结果发生。

（三）界分的核心标准：注意义务与结果回避义务

从规范义务角度审视，设施故障与逃避监管的界分可转化为对“注意义务”与“结果回避义务”的考察。

注意义务要求排污单位建立并执行自动监测设备的日常巡检、定期维护、故障排查制度。若行为人已建立符合技术规范要求的运维制度，且相关制度得到实际执行，则即使发生数据异常，也应首先推定为设施故障。反之，若行为人未建立运维制度，或制度形同虚设，则数据异常更可能被认定为逃避监管的手段。

结果回避义务要求行为人在发现或应当发现数据异常后，及时采取报告、修复、替代监测等措施以消除异常状态。若行为人发现数据异常后隐瞒不报、拖延修复，甚至利用异常状态掩盖超标排放，则其行为性质将从“未保证设备正常运行”转化为“篡改、伪造监测数据”或“以逃避监管的方式排放污染物”。

基于上述理论分析，结合生态环境法典的规范意旨与执法实践，设施故障与逃避监管的边界可从以下四个维度加以界定。

（一）时间维度：故障持续期间的行为表现

时间维度是界分的重要客观标尺。设施故障发生后，行为人的反应速度与处置措施直接反映其主观状态。

对于设施故障，合理的反应时效应符合行业技术规范。根据《污染源自动监控设施现场监督检查办法》及相关技术规范，自动监测设备发生故障后，排污单位应在规定时限内向生态环境主管部门报告，并在规定期限内完成修复。若行为人超出合理期限未修复，且不能提供正当理由，则超出部分应视为“不正常运行污染防治设施”的延续状态；若行为人故意拖延以利用故障期超标排放，则应认定为逃避监管。

此外，故障发生的时间节点亦具参考价值。若数据异常集中出现在生态环境部门检查前夕、污染物浓度波动期或企业产能明显超出正常工况时段，则行为人利用故障掩盖真实排放的嫌疑显著增加。

（二）行为维度：异常数据的特征与模式

异常数据的特征与模式是判断行为性质的技术依据。设施故障导致的数据异常通常呈现随机性、无规律性和技术可解释性特征。例如，传感器漂移导致的数值缓慢偏离、通信模块故障导致的数据中断、极端温湿度导致的设备宕机等，均具有明确的技术成因，且异常数据往往不服务于特定的排放掩盖目的。

相反，逃避监管行为导致的数据异常通常呈现选择性、规律性和目的性特征。常见的模式包括：在排放浓度升高时段人为断开采样管路、在特定时段修改设备量程或斜率参数、通过软件逻辑使数据恒定在某一“安全”区间等。这些异常数据并非随机产生，而是精准服务于掩盖超标排放的目的，其模式可通过数据审计、日志分析等技术手段识别。

（三）主观维度：运维记录与内部沟通证据

主观维度的认定需借助客观证据进行推定。完整的运维记录是证明设施故障的核心证据。规范的运维记录应包括：日常巡检日志、校准校验记录、耗材更换记录、故障报修记录、与设备供应商或运维单位的沟通记录等。若行为人能够提供连续、完整、符合技术规范要求的运维记录，且记录显示其在数据异常前后履行了合理的注意义务，则应倾向于认定为设施故障。

内部沟通证据在主观认定中具有关键价值。在行政执法和刑事司法实践中，行为人内部关于“如何应对检查”“如何调整数据”的沟通记录（如微信聊天记录、会议纪要、邮件往来）往往是证明逃避监管故意的直接证据。即便没有直接沟通证据，若行为人存在选择性维护（即仅维护不排放污染物的监测点，而忽视关键排放口设备）、刻意回避技术规范要求、拒绝生态环境部门进入现场检查等行为，亦可作为推定主观故意的重要依据。

（四）结果维度：真实排放状况与监测数据的背离程度

结果维度考察监测数据与真实排放状况的背离程度及其关联性。设施故障导致的数据异常通常与真实排放状况无直接关联，故障修复后数据应能恢复反映真实排放水平。若经比对监测或后续验证，真实排放并未超标，而数据异常确系设备技术问题所致，则应认定为设施故障。

逃避监管行为则通常伴随真实排放状况与监测数据的显著背离，且这种背离是行为人追求或放任的结果。例如，行为人通过稀释排放口采样水体使监测数据大幅降低，而实际排放浓度严重超标；或行为人断开采样管路使设备采集空气而非实际排放废气，导致数据恒定于极低水平。此类情形下，监测数据已完全丧失反映真实排放状况的功能，其背离程度远超技术故障所能解释的范围。

（一）故障未及时修复的定性转化

执法实践中常见的情形是：自动监测设备发生故障后，行为人未及时修复也未及时报告，导致数据长期缺失或异常。对此，应区分不同阶段认定行为性质。

故障发生初期，若行为人确实不知情或虽知情但因客观原因（如等待配件、运维单位调度）未能立即修复，应认定为“未保证监测设备正常运行”，适用第1088条。但当故障持续超出合理期限，行为人已具备修复条件却拒不修复，或利用故障期继续生产排放污染物，其行为性质发生转化。此时，行为人的不作为已不再是单纯的设备管理失职，而是积极利用设备失灵状态掩盖排放真相，应认定为“以逃避监管的方式排放污染物”或“篡改、伪造监测数据”，适用更严厉的处罚规则。

（二）选择性维护与部分干扰的认定

部分企业采取“选择性维护”策略，即对用于监管考核的关键监测设备进行人为干扰，而对其他辅助设备正常维护。此类行为的隐蔽性较强，需结合全厂监测网络的数据一致性进行判断。若同一排放源的不同监测因子、不同监测点位数据出现不合理的背离，或在线监测数据与工况参数、治理设施运行参数明显不匹配，则应高度怀疑存在选择性干扰。

对于“部分干扰”行为，如行为人仅修改某一污染因子的监测参数而其他参数正常，应整体评价其行为性质。只要行为人具有使监测数据失真的故意，且实施了针对性的干扰行为，即使未对全部监测环节进行篡改，亦应认定为逃避监管。

（三）数据缺失与“伪造”的界限

自动监测数据缺失是否等同于“伪造”数据，是实务中的争议焦点。从字面含义看，“伪造”通常指制造虚假数据，而数据缺失意味着没有数据产生。但生态环境法典第1104条将“干扰自动监测设施”与“篡改、伪造”并列，意味着导致数据缺失的干扰行为亦受规制。

若行为人通过断电、断网、遮挡传感器等方式导致数据缺失，且其目的是使生态环境主管部门无法获取该时段的排放信息，则应认定为“干扰自动监测设施”。若数据缺失确系通信故障、供电故障等技术原因所致，且行为人已及时报告并采取手工监测等替代措施，则不应认定为违法。关键在于数据缺失是否服务于逃避监管的目的，以及行为人是否履行了合理的报告与替代义务。

在设施故障与逃避监管的界分中，证据规则的合理配置至关重要。由于主观故意难以直接证明，需要建立符合生态环境执法特点的证明责任分配规则。

（一）客观推定与反驳机制

行政执法中，可采取“客观推定”的认定方法。当自动监测数据出现异常，且该异常符合逃避监管行为的典型模式（如选择性时段干扰、参数定向修改、数据恒值等），生态环境主管部门可初步推定行为人具有逃避监管故意。此时，证明责任转移至行为人，由其提供证据证明数据异常确系设施故障所致。

行为人的反驳证据应达到“高度盖然性”标准，即其提供的运维记录、故障诊断报告、维修凭证、沟通记录等证据，足以使理性执法者相信数据异常具有技术合理性。若行为人仅口头主张设施故障，但无法提供任何客观证据，或提供的证据存在明显矛盾（如报修时间与故障时间不符、维修记录与设备日志冲突），则应承担不利后果。

（二）技术鉴定的作用与局限

对于复杂的技术争议，委托第三方技术鉴定机构进行鉴定是厘清事实的重要途径。鉴定内容可包括：设备故障成因分析、数据异常模式识别、干扰痕迹检测、软件代码审计等。

但技术鉴定亦存在局限。部分高级别的数据造假行为（如利用设备固件漏洞植入隐藏程序）可能超出常规鉴定能力；且鉴定周期较长，可能影响行政执法效率。因此，技术鉴定应作为辅助手段，而非唯一依据。行政执法机关应结合行为人的整体表现、历史违法记录、行业惯例等综合判断。

（三）行刑衔接中的证明标准差异

在行政执法与刑事司法衔接过程中，需注意证明标准的差异。行政处罚采取“优势证据”标准，而刑事定罪采取“排除合理怀疑”标准。对于同一数据异常行为，可能满足行政处罚的证明标准，但尚未达到刑事入罪标准。生态环境法典第1104条与刑法第338条的衔接，要求行政执法机关在移送刑事案件时，必须收集足以证明行为人具有直接故意或间接故意的证据，避免因证明标准不足导致案件流失。

（一）建立全流程留痕的运维管理制度

排污单位应建立覆盖自动监测设备全生命周期的运维管理制度，确保每一环节均有据可查。具体包括：制定设备操作规程和故障应急预案；建立日常巡检、定期校准、易耗件更换的周期化维护机制；保留与设备供应商、第三方运维单位的全部沟通记录；对故障发现、报告、修复、验收的全过程进行书面或电子记录。完整的留痕管理不仅是证明设施故障的关键证据，更是企业履行注意义务的核心体现。

（二）强化数据异常响应机制

企业应建立数据异常自动预警与快速响应机制。当在线监测数据出现突跃、恒值、负值、超量程等异常情形时，系统应自动报警，运维人员应在第一时间进行初步诊断。若判断为设备故障，应立即向生态环境主管部门报告，并启动手工监测替代方案；若怀疑为人为干扰，应立即保护现场并报警。快速响应不仅有助于及时修复故障，更能有效切割“故障期”与“违法期”，避免行为性质的不当转化。

（三）规范第三方运维单位管理

多数重点排污单位委托第三方运维单位承担自动监测设备的维护工作。企业应通过合同明确约定运维单位的责任边界，要求其严格按照技术规范开展运维活动，并定期提供运维报告。同时，企业应建立对运维单位的监督机制，防止运维单位与排污单位串通造假，或运维单位单独实施造假行为而企业承担连带责任。

（四）立法与执法层面的完善建议

在立法层面，建议生态环境主管部门尽快出台生态环境法典配套规章，对第1088条与第1104条的适用情形进行细化，明确设施故障的报告时限、修复期限、替代监测要求等操作性规则，为基层执法提供统一指引。

在执法层面，建议建立全国统一的自动监测数据异常行为识别模型，利用大数据、人工智能技术对异常数据进行自动筛查和模式识别，提升发现逃避监管行为的精准度。同时，应完善执法全过程记录制度，确保对设施故障与逃避监管的认定均有充分证据支撑。

生态环境法典对在线监测数据造假行为的规制，体现了立法者以“最严格制度、最严密法治”保护生态环境的坚定决心。但在严格执法的同时，必须审慎区分设施故障与逃避监管的边界，避免将技术问题道德化、将过失行为犯罪化。设施故障与逃避监管的界分，本质上是对行为人主观过错的规范评价，需要结合时间维度、行为维度、主观维度与结果维度进行综合判断。

对于排污单位而言，建立规范的运维管理制度、履行及时报告与修复义务、保留完整的证据链条，是避免“设施故障”被认定为“逃避监管”的根本保障。对于执法机关而言，应坚持主客观相统一原则，充分运用技术鉴定、数据审计等手段，确保每一起案件的定性准确、罚当其过。

生态环境法典的实施将为我国生态环境法治开启新的篇章。在在线监测数据监管领域，唯有实现“打击造假”与“保护正当”的平衡，才能真正发挥自动监测体系在生态环境治理中的基础性作用，为建设人与自然和谐共生的现代化提供坚实的法治保障。