法悟 | 审理房企破产案件座谈会纪要的特点、价值与文本思考

《全国法院审理房地产开发企业破产案件座谈会纪要》（以下简称“《纪要》”）分为8个组成部分，共有36条。这是最高人民法院自去年12月末针对审理房地产开发企业破产案件召开专门座谈会相隔8个月后发布的司法文件。《纪要》对目前法院审理或管理人办理房地产开发企业破产案件来说，可称之为“及时雨”，有不少可圈可点之处，但仔细研究之后也会发现存在些许“瑕疵”或有待商榷之处。下面分三部分作一阐述。

一、《纪要》主要特点与实务价值

《纪要》从总体要求、案件管辖和管理人指定（第1~4条）、债务人财产的认定和追收（第5~8条）、购房人权利保护（第9~18条）、债权申报和审核(第19~23条)、续建及融资（第24~27条）、破产财产处置和债权清偿顺序（第28~31条）以及工作要求与监督问责（第32~36条）等八个方面作出了详细规定。

纵观《纪要》具体内容，可以看出其具有针对性强、条理性强和实操性强等特点。针对性无需多言，《纪要》是专门就房地产开发企业破产案件这一特殊类型的破产案件而出台的；条理性主要体现在《纪要》采用了“总——分——总”模式，在“分”的部分，大体按破产案件的审理程序进行了全面规定；实操性是就法院审理尤其是管理人办理此类案件而言，可以将《纪要》的内容采取“拿来主义”，并结合既有法律和司法解释规定运用于破产实务中。

《纪要》不仅是各地法院在多年审理房地产开发企业破产案件过程中形成的经验总结，而且是各地管理人办理房地产开发企业破产案件实务中达成的业界共识。尽管《纪要》只是“司法文件”，其本身并不具备法律效力，并不能作为裁判依据直接援引，但是毕竟在修订中的《企业破产法》出台前仍需作为审理或办理此类破产案件的重要参考。

二、《纪要》中“瑕疵”之处简析

1.“府院协调机制”[1]运用准确，“府院联动机制”使用欠妥。《纪要》的第三部分（第6条“刑民交叉处理”）规定：“房地产开发企业因涉及非法集资等刑事案件正在被公安机关、人民检察院、人民法院侦查、起诉、审理，但同时存在因合法经营行为形成的债权，相关主体对其申请破产符合破产受理条件的，人民法院应当及时裁定受理，并通过府院协调机制做好刑事案件追赃挽损与破产程序统一公平分配的统筹工作。”这与第八部分“工作要求”（第32条第2款）指出的“人民法院审理房地产开发企业破产案件，应当坚持在党委领导下，依托府院联动机制，指导管理人梳理需要政府相关职能部门支持配合的事项清单，积极争取属地政府及相关部门的支持”中的“府院联动机制”存在前后不一的情形，后者使用缺乏严谨性。早在2019年11月8日发布并实施的《全国法院民商事审判工作会议纪要》中即已明确使用“府院协调”之概念（即107.【继续推动破产案件的及时受理】充分发挥破产重整案件信息网的线上预约登记功能，提高破产案件的受理效率。当事人提出破产申请的，人民法院不得以非法定理由拒绝接收破产申请材料。如果可能影响社会稳定的，要加强府院协调，制定相应预案，但不应当以“影响社会稳定”之名，行消极不作为之实。……）。

2.“破产管辖法院”表述不完整，应为“破产案件管辖法院”。《纪要》第二部分“案件管辖和管理人指定”（第1条“房地产开发企业破产案件的管辖”）指出，“房地产开发企业的主要财产一般为开发项目，日常经营决策主要围绕项目建设、施工、融资、预售等具体活动展开，其主要办事机构所在地与开发项目所在地通常具有一致性，为便于案件受理后资产接管、处置、接受债权人监督等工作的开展，原则上以其开发项目所在地确定破产管辖法院。 房地产开发企业的项目分散在同一设区市不同县域的，由该设区市中级人民法院管辖；分散在同一省内不同设区市的，由高级人民法院指定其中一家中级人民法院管辖；项目跨省级行政区域的，报请最高人民法院指定管辖。房地产总部企业破产的，一般应当以其注册地为住所地确定破产管辖法院。……”

存在类似情况的还有：“破产受理法院”与“破产案件受理法院”前后不一，宜以后者为准。《纪要》第二部分“案件管辖和管理人指定”（第4条“保全措施解除”）规定，“……管理人处置上述财产时，可以根据破产受理法院出具的批准重整计划（草案）裁定书、认可和解协议裁定书、确认破产财产变价方案裁定书、拍卖成交裁定书等有关破产财产分配和处置的文书办理过户、移交手续，财产处置价款应当依法在破产程序中统一分配。……破产案件受理法院应当加强与刑事案件办理单位的沟通协调，必要时可以逐级报请共同的上一级党委政法委进行协调，尽快明确债务人合法财产范围以及处置方式等，避免因长期等待刑事案件处理结果延误破产程序进程。”

3.《纪要》中出现“管理人”与“破产管理人”两个用语。经初步统计，《纪要》中关于“管理人”概念的使用达66处之多，有一处却用了“破产管理人”之概念。《纪要》第五部分“债权申报和审核”（第21条“实际施工人的债权申报。”……承包人、转包人已进入破产程序的，实际施工人应当向承包人或者转包人的破产管理人申报债权，不得依照本条规定向房地产开发企业主张权利。实际施工人债权可在追回的相应建设工程价款范围内扣除因项目产生的相关税费后优先受偿。实际施工人债权中涉及的农民工工资未在前述范围内足额清偿的部分，可参照职工债权进行清偿。”而纵观《企业破产法》全部条文，唯有“管理人”之称谓，未见“破产管理人”之出处。

此外，《纪要》第三部分“债务人财产的认定和追收”创设了“破产债务人”之新概念，[2]而《企业破产法》仅在第107条第2款规定了“破产人”之定义（即债务人被宣告破产后，债务人称为破产人），并无“破产债务人”之说法。

4.《纪要》第二部分关于“案件管辖和管理人指定”中有一处表述不够周延。其中，第3条“管理人指定”规定，“……人民法院选任管理人的，要邀请院廉政督察部门全程监督，评选程序全程录音录像备查。管理人与破产审判人员有近亲属等利害关系的，不得担任管理人。一经发现选任程序违规的，应当及时更换管理人。重新指定管理人时，人民法院应充分听取债权人会议的建议，以强化债权人会议对管理人的监督制约作用。”从字面上理解，此处“管理人”的范围似乎仅指个人管理人，否则会令人心生疑问。因为作为社会中介机构的律师事务所、会计师事务所或破产清算事务所与破产审判人员有近亲属等是否有利害关系是说不通的。但若包括社会中介机构在内，应表述为管理人成员才能避免产生歧义。

5.《纪要》中对“债务人财产”和“破产财产”两个概念未按《企业破产法》规定作严格区分，存在混用情形。《企业破产法》第30条明确规定：“破产申请受理时属于债务人的全部财产，以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产，为债务人财产。”第107条第2款规定：“债务人被宣告破产后，债务人称为破产人，债务人财产称为破产财产，……”。由上述两条规定可知，从时间轴上讲，债务人只有被宣破后，其财产才能称为“破产财产”，而在此前只能称为“债务人财产”；从涵盖范围来看，“债务人财产”范围显然包括“破产财产”在内。但在《纪要》的第三部分“债务人财产的认定和追收”（第6条“刑民交叉处理”）中规定，“……刑事裁判中明确为赃款赃物并且能够与债务人其他合法财产相区分的，人民法院应当认定为不属于债务人破产财产范围。……”将此处“债务人破产财产”改为“债务人财产”更为严谨，且与《纪要》第三部分“债务人财产的认定和追收”之名称相对应。

6.前称“折抵债权数额”，后称“折抵债权”属于疏漏。《纪要》第四部分“购房人权利保护”（第13条“以房抵偿普通金钱债权的处理”）规定:“……如果上述折抵债权数额不足以支付全部购房款的，可以按照本纪要第9条的规定处理；折抵债权足以支付全部购房款的，抵债购房人的权利应当按照本纪要第10条、第11条、第12条的规定分别予以保护。”可以看出，后面“折抵债权”改为“折抵债权数额”方能与前面保持一致性和完整性。

7.“房地产开发企业”与“房地产企业”“破产企业”名称替换随意。经初步统计，《纪要》全文涉及“房地产开发企业”名称共出现27处，在没有备注以下简称“房地产企业”的前提下，有3处直接以“房地产企业”名称出现明显突兀，[3]宜还原为“房地产开发企业”。

8.“支付因续建产生的债权债务”搭配不当。《纪要》第六部分“续建及融资”（第26条“续建及融资”）规定：“破产申请受理后，债务人房地产项目续建需要对外借款的，管理人应当在续建方案中列明融资方案，经债权人会议表决通过或者人民法院许可后实施，续建融资债权一般应当按照共益债务清偿。续建融资应当专项用于项目建设，及时支付因续建产生的债权债务和相关费用。”此处宜改为“……清理因续建产生的债权债务和支付相关费用。”

9.“公用费用”应为“公共费用”。《纪要》第七部分“破产财产处置和债权清偿顺序”（第28条“财产处置原则”）规定：“……房地产项目整体出售的，破产程序中继续履行的购房合同以及土地出让金等相关公共费用债务一并转让，受让人取得房地产项目后应当继续向购房人履行交付房屋、协助办理不动产权证书、缴纳相关公用费用等义务并享有相应权利。”鉴于公共费用比公用费用范围广，本条末尾“公用费用”宜与前面表述所用“公共费用”保持一致。

三、《纪要》中易生疑问之处探讨

1.第三部分“债务人财产的认定和追收”（第8条“三代”合同效力）。其中，“代持”给出了详细的定义，而对“代建”和“代管”两个概念却合二为一，对二者差异未作清晰区分。在房地产开发企业破产保交楼框架下，代建以续建工程管理为核心，代管负责工程建设在内的项目全运营；代建不等于代管，代管的外延覆盖代建。

2.第四部分“购房人权利保护”（第12条“已交付占有房屋的购房人权利保护”）规定：“破产申请受理前，非消费性购房人与债务人已就商品房、小商铺等签订合法有效的书面购房合同，破产受理时购房人已基于卖方符合约定条件的交付行为合法占有房屋，管理人请求解除合同收回房屋的，人民法院不予支持。”）其中，何谓“小商铺”未给出明确范围，例如多大面积算小，并不清晰，极易造成实务中认定混乱或产生不必要的争执。

3.第四部分“购房人权利保护”（第13条“以房抵偿普通金钱债权的处理。”）中遗漏了“被认定无效”之情形。该条第3款规定：“以房抵债协议因存在企业破产法第三十一条、第三十二条、第四十条、企业破产法司法解释二第四十四条规定的情形被撤销或被认定无效的，债权人应当按照原债权债务关系申报债权。抵债房屋已经交付占有的，以房抵债协议因本款原因被撤销后，管理人有权收回房屋。房屋买卖合同已办理所有权登记或者预告登记，管理人请求裁定撤销登记的，人民法院应当予以支持。”其中，该款前半部分针对以房抵债协议有“被撤销或被认定无效的”情形，后面仅有“被撤销”而无“被认定无效”的情形，显然不够周延。

4.“续建产生的建设工程价款债权清偿顺序优先于续建融资债权”背后的法理。《纪要》第七部分“破产财产处置和债权清偿顺序”（第30条“抵押权的优先范围”）规定：“破产受理前就房地产开发企业在建工程设定抵押的权利人，其优先受偿权范围以破产申请受理时已完工部分价值为限。破产程序中在建工程项目续建的，抵押物变现后续建增值部分应当依次优先清偿续建产生的建设工程价款债权、续建融资债权。”本条规定与第31条第2款规定的“尚未归还的个人按揭贷款优先于享有优先权的建设工程价款债权”清偿顺位相反，值得商榷。

5.《纪要》第七部分“破产财产处置和债权清偿顺序”第31条第3款规定：“破产财产不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”尽管与现行《企业破产法》第113条第2款内容完全一致，旨在遵循的做法值得肯定，但若调整为“破产财产不足以满足同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”要比“……不足以清偿……清偿要求的，……”通顺。

需要强调的是，推出本文的初衷并非吹毛求疵或者咬文嚼字，而在于遵循用语规范和措辞准确的学术研究与实务办理准则展开探讨，文中难免或有矫枉过正与有所疏虞之处，欢迎业界积极开展互动交流，期待今后此类司法文件不再自带“瑕疵”或“疑问”而是以更加审慎严谨的风格与学术界和实务界见面。

[1]《纪要》的第一部分“总体要求”提及“……进一步完善‘政府主导风险管控和事务协调，法院主导司法程序’的常态化破产府院协调工作机制及问题处置机制，……”其中，“府院协调工作机制”之表述是妥当的。

[2]《纪要》第三部分“债务人财产的认定和追收”（第6条“刑民交叉处理)”规定，“……刑事裁判中明确为赃款赃物并且能够与债务人其他合法财产相区分的，人民法院应当认定为不属于债务人破产财产范围。刑事受害人应当在刑事程序中统一登记并按照刑事裁判认定的实际损失，就前述特定赃款赃物通过刑事程序进行发还。刑事发还不足以弥补全部实际损失的，受害人可就剩余部分在破产程序中按照普通债权受偿，但受害人损失并非破产债务人造成的除外。

[3]分别是：（1）为统一房地产开发企业破产案件中的法律适用问题，稳妥有序处置房地产项目债务风险，促进房地产市场平稳健康发展，依法保障各方主体合法权益，最高人民法院于2025年12月30日在北京召开了全国法院审理房地产企业破产案件座谈会，……；（2）四是坚持树立市场化、法治化原则。化解房地产企业风险，必须坚持市场化原则，深刻认识房地产市场调整所处历史阶段，……；（3）承包人转包、违法分包建设工程或者对外出借资质，承包人未申报全部建设工程价款债权从而影响实际施工人债权实现的，实际施工人可在房地产企业欠付承包人、转包人价款范围内就其自身享有的债权代位申报并获得清偿。