华炬“征拆”问答 | 强拆被确认违法，被征收人还有权选择主张补偿或者赔偿吗？

张国强、河南省郑州市惠济区人民政府再审行政判决书

最高人民法院行政判决书

（2020）最高法行再263号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张国强，男，1947年12月22日出生，汉族，住河南省郑州市惠济区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市惠济区开元路8号。

法定代表人：丁文霞，该区人民政府区长。

再审申请人张国强因诉河南省郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）行政补偿一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终920号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年6月16日作出（2019）最高法行申11704号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明：张国强系河南省郑州市惠济区房屋的所有权人。2013年11月22日，惠济区政府作出惠政通〔2013〕1号《郑州市惠济区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告》，对郑州粮机家属院棚户区改造项目规划红线范围内国有土地上的所有建筑物、构筑物及其附属物实施征收。案涉房屋在该征收决定的范围内。2014年12月，案涉房屋被惠济区政府强制拆除。2016年9月28日，张国强以其案涉房屋被惠济区政府强制拆除为由，诉至郑州铁路运输中级法院，请求法院确认该拆除行为违法。2016年11月18日，郑州铁路运输中级法院作出（2016）豫71行初679号行政判决，确认惠济区政府强制拆除张国强案涉房屋的行政行为违法。2017年8月23日，张国强以邮寄方式向惠济区政府提出《关于要求依法依规、依据郑州粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案给予补偿安置及对屋内毁损物品进行赔偿的申请书》，申请对其居住使用的案涉房屋进行补偿安置及对屋内毁损物品进行赔偿。惠济区政府于2017年10月20日作出行政赔偿决定（惠赔决字〔2017〕27号），决定对张国强赔偿人民币36107.00元及60.36平方米安置房。张国强认为惠济区政府应当对其进行补偿安置，诉至郑州铁路运输中级法院，请求：1.判令惠济区政府履行对张国强的补偿与安置义务；2.判令惠济区政府依据法律规定和补偿方案的规定向张国强支付补偿款。

另查明，张国强曾于2018年4月18日向郑州铁路运输中级法院提起行政赔偿诉讼，请求撤销惠济区政府作出的行政赔偿决定（惠赔决字〔2017〕27号）并赔偿损失。郑州铁路运输中级法院于2018年8月10日以超过起诉期限为由，驳回了张国强的起诉。该案经河南省高级人民法院二审予以维持。

郑州铁路运输中级法院一审认为，国家赔偿以违法行为为前提，系对侵权行为所造成的损害进行赔偿；国家补偿则是由合法行为所引起，系对合法行为所造成的损失进行弥补。就行政领域而言，究竟应当寻求行政赔偿，还是寻求行政补偿，依赖于一个行政行为究竟属于违法还是属于合法。在一个行政行为被依法确认为违法的情况下，受害人应当通过行政赔偿程序寻求损害赔偿，而不能通过行政补偿程序寻求对损失的弥补。在已经开启行政赔偿程序的时候，更不能重复或者交互运用救济手段，再行寻求行政补偿。本案中，经法院释明，张国强当庭明确其诉讼请求为：判令惠济区政府履行对张国强的补偿与安置义务；判令惠济区政府依据法律规定和补偿方案的规定向张国强支付补偿款。惠济区政府径行拆除案涉房屋的行为已被生效判决确认违法，故要求惠济区政府作出补偿的基础已不存在。张国强要求惠济区政府再对其进行补偿安置，没有事实根据和法律依据。惠济区政府的违法拆除行为给张国强所造成的损失，应当通过赔偿程序予以填补。惠济区政府作出的行政赔偿决定经法院生效裁定以超过起诉期限为由，驳回了张国强的起诉。上述行政赔偿决定已经生效，张国强的损失已在赔偿程序中得到填补，即使张国强对赔偿的数额不认可，也不能再要求启动补偿程序，基于同一违法行为重复获得救济。一审法院判决驳回张国强的诉讼请求。

张国强不服，提起上诉。河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

河南省高级人民法院二审认为，案涉拆除房屋的行为被确认违法后，张国强向惠济区政府提出申请，要求其按照补偿方案给予补偿安置及对屋内物品进行赔偿，惠济区政府据此作出赔偿决定，对房屋安置、过渡费和屋内物品进行了处置，由于作出赔偿决定并非仅依申请的行为，惠济区政府完全可以进行行政裁量，主动作出赔偿决定，故其对房屋赔偿、过渡费实质上相当于房屋的租金损失问题一并作出处理，二审法院予以认可。张国强如对此赔偿决定不服，应当依法及时提起诉讼，但由于其未在法定期限内提起行政诉讼，导致赔偿决定发生法律效力，对此张国强应当承担相应的法律后果。在上述赔偿决定生效后，张国强又提出了本案补偿诉讼，要求惠济区政府按照补偿方案支付补偿款、履行补偿安置义务，这些要求与上述赔偿决定中所处置的损失具有同类性质，在实质上属于同一争议，应当在赔偿决定中解决，不宜在补偿诉讼中重复进行。另外，惠济区政府应依据补偿方案的规定计算赔偿数额和进行房屋安置。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。张国强的上诉理由不能成立，二审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

张国强不服，向本院申请再审称，惠济区政府作出征收决定通告，发布了《郑州粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，张国强作为被征收人具有选择货币补偿或房屋产权调换的权利。生效裁判也载明惠济区政府应当按照现行房地产市场价给予张国强补偿。惠济区政府作出的赔偿决定书与张国强的补偿申请没有关系，不应作为本案不予补偿的依据。张国强本意是要求货币补偿。一、二审法院认为拆除房屋行为被确认违法后，张国强要求补偿安置没有事实和法律依据是错误的。张国强有选择要求补偿的权利。请求撤销一、二审判决，发回重审或再审改判支持张国强的一审诉讼请求。

惠济区政府答辩称，因案涉房屋的拆除行为已被生效判决确认违法，依法作出补偿决定的基础已经不存在，张国强只能通过行政赔偿程序或者行政赔偿诉讼要求赔偿，其要求补偿安置没有事实和法律依据。惠济区政府作出的案涉赔偿决定合法有效，张国强要求撤销行政赔偿决定书的起诉已经被法院以超过起诉期限为由裁定驳回。“法律不应保护躺在权利上睡觉的人。”张国强提起本案诉讼要求补偿安置，系重复要求弥补损失，显然不能成立。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回张国强的再审请求。

本院对一、二审法院审理查明的事实予以认可。另查明，惠济区政府于2013年11月22日发布惠政通〔2013〕1号《郑州市惠济区人民政府关于国有土地上房屋征收决定的通告》时，以附件形式发布了《郑州粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案》，该方案第八条“征收补偿方式”项中明确规定：“实行货币补偿、产权调换两种方式，由被征收人自行选择其中一种方式进行补偿。”还查明，张国强提起本案诉讼的时间为2018年1月3日。

本院再审认为，本案的争议焦点为：惠济区政府是否应当就张国强案涉房屋作出房屋征收补偿决定。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”根据上述规定，在房屋征收过程中，被征收人有权先获得补偿，且对补偿方式依法具有选择权。房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的，房屋征收部门应及时报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。本案中，惠济区政府未依法先进行补偿就强制拆除了张国强的房屋，其在实施强拆后，以及法院确认其强拆行为违法后，仍然未主动履行补偿职责，在张国强申请房屋补偿及物品赔偿后，又未尊重张国强对货币补偿的选择权，也未及时依法作出补偿决定，而是决定赔偿张国强一套安置房，行政赔偿决定书也未载明对屋内物品赔偿的标准和依据。惠济区政府作出行政赔偿决定书的时间为2017年10月20日，张国强收到行政赔偿决定书后于2018年1月3日提起本案履行行政补偿职责之诉，请求判令惠济区政府向其支付房屋补偿款。张国强不存在怠于行使诉权的情形。关于房屋损失，张国强作为被征收人依法有权选择通过行政补偿程序请求惠济区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定和案涉《郑州粮机家属院棚户区改造项目房屋征收补偿方案》对其进行补偿，也可以选择通过行政赔偿程序请求惠济区政府给予行政赔偿。惠济区政府认为案涉房屋拆除行为被确认违法后，张国强要求补偿安置的前提已不存在，其只能通过行政赔偿程序或行政赔偿诉讼要求赔偿，没有法律依据。惠济区政府应当就张国强的房屋补偿申请尽快作出补偿决定，同时可就屋内物品赔偿问题，以及案涉行政赔偿决定一并予以处理。

综上，张国强请求惠济区政府履行行政补偿职责的理由成立。一、二审判决认定事实清楚，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销河南省高级人民法院（2019）豫行终920号、郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行赔初162号行政判决；

二、责令河南省郑州市惠济区人民政府于本判决生效之日起60日内就张国强案涉房屋作出房屋征收补偿决定。

本案一、二审案件受理费共100元，由河南省郑州市惠济区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　聂振华

审判员　袁晓磊

审判员　马鸿达

二〇二〇年九月三十日

法官助理　朱瑞强

书记员　王昱力

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