法悟 | 一文看懂！法典VS单行法：农用地、建设用地风险管控修复核心差异

什么是农用地？什么是建设用地？2019年修正的《土地管理法》第4条对此进行了明确规定。首先，该法第4条第2款按土地用途将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。其次，第4条第3款规定了该三类土地的定义，即农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。[1]

其中，农用地的作用大体包括：一是能够为人们提供粮食、蔬菜、油料等农产品，是人类赖以生存的基础；二是能够净化空气、防风固沙和保护生物多样性；三是能够支撑农业产业和乡村经济发展并保障农民收入；四是能够保障农村就业、维护乡村社会结构。建设用地的主要作用体现在：一是提供居住、工作、交通、教育、医疗和消费等空间场所；二是承载工业、商业和服务业，是工业化和城市化的载体；三是保障交通、能源、水利、通信等设施系统的运行：四是发挥城市治理、公共安全和文化体育等多重功能。

既然农用地和建设用地对于国家、社会和个人如此重要，那么关于农用地和建设用地污染防治的立法及其演变就非常值得关注和重视。从《土壤污染防治法》到《生态环境法典》，两者对农用地和建设用地风险防控和修复均设专章作出了规定。本文拟就“法”与“法典”之间的核心差异进行对比，以便对此有兴趣者或（拟）从事该领域者能够有更加清晰的认识。

《土壤污染防治法》关于土壤污染风险管控和修复规定在第四章，分为三节，条文从第35条至第68条，共计34条。《生态环境法典》[2]第十八章亦分为三节进行规定，条文从第430条至第463条，同为34条。尽管如此，两者差异还是比较明显的，概括起来有如下几类：一是新增的内容主要有三处；[3]二是根据最新的法律替换了原有内容；[4]三是补充了相应的内容，使其更加完整、周延；四是对部分条款进行局部调整或措辞修改。但遗憾的是，上述新增的三处内容在“法律责任”（主要为行政处罚）部分未见有相应规定。

[1] 《土地管理法》对未利用地的定义方法为排除法定义或否定式定义，因该类土地与本文关联不大，下文中略。

[2] 法典第15条将每年8月15日规定为全国生态日，值得一提的是：第一、全国人大常委会于2023年6月28日将8月15日设立为全国生态日；第二、原《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕7号）和《关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2023〕8号）均自同年8月15日起施行。

[3]《生态环境法典》第454条第2款、第461条第3款和第462条，详见表中序号为8、11和12对应的内容。

[4] 指《国家发展规划法》。该法已于2026年3月12日通过并已自公布之日起施行。

[5] 第449条第1款规定，对严格管控类农用地地块，地方人民政府农业农村主管部门、林业草原主管部门应当在各自职责范围内采取下列风险管控措施：……

[6] 第54条第1款规定，对严格管控类农用地地块，地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当采取下列风险管控措施：……