生态法治行 | 体系化规制与最严格保护：生态环境法典水污染防治第九章 饮用水水源和其他特殊水体保护条文

摘要

《中华人民共和国生态环境法典》（2026年3月1日起施行）第三分编“水污染防治”第九章 饮用水水源和其他特殊水体保护（第317条—第337条），是我国饮用水安全保障领域层级最高、规则最严、体系最全的专门法律规范。本章以法典水污染防治编第七章“一般规定”为上位依据，将“饮用水安全优先”的基本原则转化为保护区划定、分级管控、行为禁止、风险防控、监测预警、应急处置、责任追究全链条刚性制度，构建“核心严控、上游预防、全域监管、全程兜底”的饮用水水源法律保护体系。本文立足立法原意与执法司法实践，对本章条文进行体系化梳理、规范化解读与实务适用提炼，确保法律适用准确、规则阐释严谨，为生态环境执法、司法裁判、企业合规与地方治理提供专业参考。

关键词：生态环境法典；饮用水水源保护；水源保护区；分级管控；禁止性规定；法律责任；应急管理

本章是法典水污染防治制度从一般规制到特殊保护的关键延伸，与第七章“一般规定”形成一般法与特别法的规范结构，具有三重核心立法价值：

1. 原则法定化：将第七章第268条“优先保护饮用水水源、保障饮用水安全”的最高原则，转化为可落地、可追责、可执行的具体制度，确立饮用水安全在水生态环境保护中的优先顺位。

   
   

2. 规制严格化：在第七章一般性禁止规定基础上，对饮用水水源保护区实施更严准入、更严禁止、更严监管、更严处罚，形成不可触碰的法律“高压线”。

   
   

3. 责任体系化：清晰划分政府监管责任、企业主体责任、第三方社会责任，压实地方政府对水源水质达标负总责，实现“保护有标准、监管有依据、失职有问责、损害有赔偿”。
   

本章共21条，逻辑完整、层级清晰，覆盖空间划定—行为管控—风险预防—日常监督—应急处置—责任追究全流程，是我国饮用水水源保护法治化、体系化、刚性化的集中体现。

本章以“空间边界—行为底线—风险前置—过程监督—应急兜底—责任惩戒”为主线，划分为六大规范模块：

1. 保护区划定与调整（第317—320条）：确立保护空间基础，明确分级划定、审批程序与调整规则。

   
   

2. 保护区禁止性行为（第321—324条）：划定一级、二级保护区行为红线，强化农业面源与排污口禁限管理。

   
   

3. 风险源源头管控（第325—326条）：严控高风险项目建设与危险化学品运输，实现风险前端预防。

   
   

4. 水质监测与信息公开（第327条）：建立法定监测制度，保障公众知情权与监督权。

   
   

5. 应急管理与强制处置（第328—330条）：构建预案、响应、强制处置三层应急保障机制。

   
   

6. 法律责任与配套机制（第331—337条）：设置行政处罚、生态赔偿、刑事追责、政府约谈、强制退出等完整责任链条。

（一）保护区划定与调整：空间管控的法定基础（第317—320条）

第317条（总纲条款）

规范要旨：国家建立饮用水水源保护区制度，以保障饮用水安全为根本目的。

法律定位：本章制度基石条款，确立保护区制度的合法性与唯一性，所有后续管控规则均以此为前提。

第318条（分级划定）

规范要旨：饮用水水源保护区分为一级保护区与二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定准保护区。

适用规则：一级保护区为核心保障区，适用绝对禁止规则；二级保护区为重点管控区，适用严格限制规则；准保护区实施风险预防管控。

第319条（划定程序）

规范要旨：饮用水水源保护区的划定方案，由省、自治区、直辖市人民政府批准；跨省的饮用水水源保护区，由有关省级人民政府协商划定，协商不成的由国务院批准；划定后报国务院备案。

法律意义：高规格审批程序，防止地方因经济发展随意压缩、撤销保护区，保障保护范围的稳定性、权威性、严肃性。

第320条（调整程序）

规范要旨：保护区确因公共利益需要调整的，应当经过科学论证，并按照原划定批准程序报批。

适用边界：禁止以招商引资、项目建设等非公共利益事由调整；调整不得降低保护标准，不得缩小必要保护范围。

实务要点：建设项目选址合规审查，首要核查是否位于饮用水水源保护区。位于一级保护区的项目原则上一律禁入；位于二级保护区的排放污染物项目严格禁批。

（二）保护区禁止性行为：不可突破的法律红线（第321—324条）

第321条（一级保护区：绝对禁止）

规范要旨：一级保护区内禁止新建、改建、扩建与供水设施和水源保护无关的建设项目；禁止网箱养殖、旅游、游泳、垂钓及其他可能污染水体的活动。

法律属性：无豁免禁止性规定，无例外、无变通空间。

执法标准：违法项目应当责令停止建设、限期拆除、恢复原状，不得以罚款替代拆除。

第322条（二级保护区：严格禁止）

规范要旨：二级保护区内禁止新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成排放污染物的项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。

关键界定：“排放污染物”不以超标为前提，只要产生并排放污染物即受禁止。二级保护区内允许开展不排放污染物的网箱养殖、旅游等活动，但须采取防污染措施。不产生污染物排放的项目依法依规审批，但须严格执行环评与排污许可要求。

第323条（上游及面源污染管控）

规范要旨：禁止在饮用水水源保护区及上游流域使用剧毒、高毒农药，禁止滥用化肥。

制度意义：管控范围从保护区内延伸至流域上游，从点源污染扩展至农业面源污染，实现全流域源头防控。

第324条（补充禁止：排污口与固废管控）

规范要旨：重申禁止在保护区内设置排污口、排放污水、倾倒垃圾及其他废弃物，与第七章第274条衔接，消除监管盲区。

法律效果：饮用水水源保护区内禁止设置排污口，违法排污口一律取缔。雨水排放口不属于排污口，但严禁利用雨水排放口偷排工业废水、生活污水等污染物。

（三）风险源管控：前端预防的关键制度（第325—326条）

第325条（高风险项目禁建）

规范要旨：禁止在饮用水水源保护区及周边建设化工、造纸、电镀、印染、冶炼等水环境高风险项目。

立法逻辑：坚持预防为主，将重大污染风险消除在项目落地前，避免“先污染、后治理”。

第326条（危险化学品运输管控）

规范要旨：禁止船舶、罐车等运输工具在饮用水水源保护区水域装卸危险化学品。

管控对象：覆盖流动风险源，防范泄漏、溢流等突发水污染事件。

合规要求：运输路线规划必须避让保护区水域，建立专项防泄漏应急措施。

（四）水质监测与信息公开：法定监督与知情权保障（第327条）

规范要旨：县级以上地方人民政府应当建立饮用水水源水质监测制度，统一设置监测点位、规范监测方法、保障监测质量，并定期向社会公开水质状况信息。

法律属性：政府强制性职责，未依法监测、未按时公开均属行政不作为，可纳入问责范围。

公开内容：水质类别、主要指标、达标情况、风险提示等，保障公众知情权、参与权、监督权。

（五）应急管理：供水安全的最后防线（第328—330条）

第328条（应急预案编制）

规范要旨：县级以上地方人民政府应当组织编制饮用水安全突发事件应急预案，建立应急机制，储备应急物资。

第329条（应急响应启动）

规范要旨：发生或可能发生水源污染事件时，应当立即启动预案，采取阻断污染源、加密监测、保障供水等措施，防止污染扩大。

第330条（应急强制措施）

规范要旨：水源受污染可能威胁供水安全时，政府有权责令相关企业事业单位停止排放、限制排放、停产整治。

法律性质：行政强制措施，企业必须服从，拒不执行可依法追责。

（六）法律责任与配套机制：最严厉的惩戒体系（第331—337条）

第331条（违法建设责任）

规范要旨：保护区内违法建设的，责令停止违法行为、限期拆除、罚款、恢复原状。

执法导向：拆除优先、罚款为辅，不得以罚款代替拆除。

第332条（违法排污从重处罚）

规范要旨：在饮用水水源保护区内排放污染物的，依法从重处罚。

适用规则：在法定处罚幅度内适用高限或顶格处罚，体现“水源保护区违法加重追责”。

第333条（生态修复与损害赔偿）

规范要旨：造成水源污染的单位和个人，应当承担生态环境修复和损害赔偿责任。

法律依据：衔接法典总则“损害担责原则”；生态环境损害赔偿依法适用无过错责任，行政处罚与刑事追责仍遵循各自法定归责要件。

第334条（刑事责任衔接）

规范要旨：违反本章规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。

衔接罪名：《中华人民共和国刑法》污染环境罪，涉及饮用水水源的，依法作为从重情节认定。

第335条（高风险企业强制退出）

规范要旨：对保护区内威胁水源安全的高风险企业，依法实施强制退出、搬迁、关闭。

适用对象：历史遗留项目、不符合管控要求的存量风险源。

第336条（政府约谈与问责）

规范要旨：水源保护区水质不达标的，上级政府对下级政府主要负责人约谈；造成严重后果的，依法追究责任。

制度突破：问责对象从企业延伸至地方政府及责任人，压实“党政同责、一岗双责”。

第337条（配套办法授权）

规范要旨：授权国务院生态环境主管部门会同有关部门制定饮用水水源保护配套管理办法，为细化执行提供依据。

1.保护区是适用前提：未依法划定并公布保护区的，本章禁止性规定与责任条款不得直接适用。

2.一级保护区为绝对禁区：与供水、保护无关的新建/改建/扩建项目一律禁止；执法坚持“零容忍”，违法项目责令拆除、恢复原状。

3.二级保护区严限排放：新建/改建/扩建排放污染物项目一律禁批；允许不排放污染物的养殖、旅游等活动；存量排放项目依法拆除或关闭。

4.全流域全要素管控：管控范围覆盖保护区及上游流域，管控对象包括点源、面源、固定源、流动源。

5.责任阶梯式加重：行政处罚、生态损害赔偿、刑事追责、政府问责并行，形成全方位追责体系。

6.应急措施具有强制性：政府为保障供水安全采取的停产、停排措施，企业必须执行，不得拒绝或拖延。

1.选址先查保护区：立项前核查是否在一级/二级保护区；一级保护区禁入与供水无关项目；二级保护区禁批排放类项目。

2.严守禁止性清单：不触碰保护区内违法建设、排污、违规养殖、垂钓、危化品装卸等红线。

3.危化品运输避让保护区：路线与装卸远离保护区水域，制定专项应急方案。

4.落实应急联动义务：配合政府应急预案，执行停产、限排、封堵等应急指令。

5.存量项目自查整改：二级保护区内排放类项目，提前做好升级、减排或退出准备。

6.禁止规避监管行为：严禁私设暗管、篡改数据、渗坑渗井排污，违者从重处罚并追究刑责。

生态环境法典第九章“饮用水水源和其他特殊水体保护”，以最严格的空间管控、最刚性的行为禁止、最前端的风险预防、最严厉的责任追究，构建我国饮用水安全保障的法治屏障。本章与水污染防治编第七章一般规定上下贯通、内外衔接，共同形成“普遍规制+重点保护”的水污染防治法律体系。

法律适用中必须坚持饮用水安全优先的价值位阶，严格执行分级管控与禁止性规定，压实政府监管与企业主体责任，实现“水源划得准、管得住、防得早、控得住、赔得起、责必究”。本章全面实施，将推动饮用水水源保护从被动治理向主动预防、从分散管控向流域共治、从行政推动向法治保障转型，为保障人民群众饮水安全、维护生态安全与公共健康提供坚实法律支撑。